Avis du CAE sur le projet d’élargissement de l’assiette des cotisations sociales employeurs , Christian de Boissieu, Président délégué du CAE et Roger Guesnerie, Professeur au Collège de France et membre du CAE, 27 juillet 2006

Par lettre en date du 30 mai 2006, le Premier ministre a invité le CAE à donner son avis sur le projet d’élargissement de l’assiette actuelle des cotisations patronales, projet évoqué dans la déclaration du Président de la République à l’occasion de ses vœux aux forces vives et mis à l’étude par le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie et le ministre de la Santé et des Solidarités. Le rapport et les annexes issus des travaux effectués par le groupe mandaté par l’étude étaient joints à la lettre de mission. Après consultation du Cabinet du Premier ministre, le Président délégué du CAE a décidé de répondre comme suit à cette demande exceptionnelle :

· des contributions écrites ont été demandées à certains membres du CAE dont les compétences sur le sujet pouvaient être immédiatement sollicitées(1). Roger Guesnerie s’est vu confier une mission de coordination légère de la préparation de ces contributions, contributions qui sont annexées à la présente réponse ;

· une réunion extraordinaire plénière du CAE a eu lieu le lundi 26 juin 2006 à 17 heures. Elle a examiné le rapport du groupe de travail interministériel ainsi que les contributions sollicitées ou spontanées(2) ;

· l’avis demandé propose une synthèse de la réflexion ainsi engagée qui a été préparée et rédigée par Christian de Boissieu et Roger Guesnerie.

· contributions des membres du CAE (pdf à télécharger) :

SYNTHESE

Note sur le projet d’élargissement de l’assiette des cotisations employeurs de sécurité sociale (47 ko) de Philippe Aghion et Élie Cohen

Réactions rapides à la proposition d’élargir l’assiette des cotisations sociales (16 ko)d’Olivier Blanchard

Notes sur le rapport du groupe de travail sur l’élargissement de l’assiette des cotisations sociales employeurs de Sécurité sociale (63 ko)de Pierre Cahuc

Contribution au Conseil d’analyse économique sur le basculement des cotisations patronales (64 ko)de Michel Didier et Michel Martinez

Réactions sur le rapport relatif à l’élargissement de l’assiette des cotisations employeurs de la Sécurité sociale (31 ko)de Jean-Paul Fitoussi et Étienne Wasmer

Sur l’élargissement de l’assiette des cotisations sociales patronales (21 ko)de Gilles Saint-Paul

Commentaires sur le rapport du groupe de travail sur l’élargissement de l’assiette des cotisations employeurs de Sécurité sociale (39 ko)de Philippe Trainar

La réflexion préparatoire à cet avis a d’abord porté sur ce que l’on pourrait appeler la statique comparative des variantes à l’examen (l’analyse de leurs effets économiques en termes d’équité, d’efficacité pour la croissance et l’emploi, de simplicité). Mais, comme y invitait la lettre de mission, elle a aussi porté sur les aspects amont de l’évaluation de l’architecture des prélèvements sociaux. Cette question renvoie à une analyse des institutions, qui est conomique mais qui a une forte composante d’économie politique.

Notons que quel que soit le point de vue adopté, il conduit à prendre une perspective de moyen-long terme ; des objectifs de court terme ont peu de chances de justifier une modification significative de l’architecture des prélèvements, dont le coût fixe est inévitable et le plus vraisemblablement lourd et qui serait plus souvent dominée par une modulation appropriée des instruments traditionnels de régulation conjoncturelle. Notons aussi que les économistes soulignent que les effets à moyen terme de la modification des assiettes sont souvent très différents de leurs effets à court terme, parfois très contre intuitifs.

Notons enfin que l’évaluation, dans chacun des deux registres qui viennent d’être évoqués, combine de façon parfois difficile à séparer des éléments techniques et des considérations politiques. Ainsi,
l’évaluation des mérites du SMIC et du niveau qu’il faut lui fixer – un sujet sensible à l’arrière-plan de la discussion en cours – relève d’une évaluation technique des effets qu’il produit mais aussi d’une
évaluation politique de la nature et l’intensité souhaitables de la redistribution qui n’a pas de raison, au sein du CAE ou ailleurs, de faire l’objet de consensus. De la même façon, le choix entre une philosophie plus bismarckienne ou plus bévéridgienne de la Sécurité sociale ne peut être réduit à un choix purement technique.

La réflexion du CAE a pris en compte de façon privilégiée les différentes pistes envisagées dans le rapport interministériel : la CVA (cotisation sur la valeur ajoutée), la modulation des cotisations en fonction de la valeur ajoutée, la TVA sociale, le coefficient emploi-activité (CEA), la contribution
patronale généralisée (CPG). Mais la discussion au CAE a rappelé qu’il n’y avait pas de raison de se limiter à ces pistes, et qu’il fallait en particulier réintroduire dans le débat la CSG vu les connexions étroites entre les différentes composantes du système fiscal et parafiscal. L’un des ommentaires rappelle aussi que, dans le contexte français, les allégements de charges ciblés sur les bas salaires ont eu un effet significatif sur l’emploi.

Pour l’essentiel, la discussion s’est inscrite dans le contexte du rapport du groupe de travail – basculer 2,1 points de cotisations employeurs au niveau du SMIC – même s’il a été rappelé qu’une telle approche « incrémentale » néglige le fait que les cotisations sociales patronales totales pour le SMIC brut s’élèvent encore à 19 %.
La réflexion du CAE s’est d’abord appuyée sur les matériaux abondants fournis par le groupe de travail interministériel, dont il faut noter que pour l’essentiel ils relèvent du premier volet de l’enquête.
Mais la réflexion a aussi fait appel à la « mémoire » du CAE, en se reportant aux rapports disponibles sur des sujets proches ou connexes. Ainsi, dès 1998, le rapport Malinvaud, intitulé « Les cotisations sociales à la charge des employeurs : analyse économique », discutait de façon approfondie des mesures de transfert de cotisations patronales vers un prélèvement dont l’assiette est la valeur ajoutée. Son étude mettait l’accent sur les aspects contre intuitifs de l’incidence fiscale à terme (où le
payeur n’est pas le « taxé »). Elle envisageait déjà de façon détaillée, en particulier dans le registre de la statique comparative, l’éventail des mesures aujourd’hui évoquées et examinées dans le rapport interministériel. Même si la réflexion partait d’un système sensiblement différent de celui existant aujourd’hui, elle porte une analyse qualitative rigoureuse et approfondie qui reste largement d’actualité(3). En revenant également en arrière, le rapport de François Bourguignon et Dominique Bureau, publié en 1999(4), portait son attention sur « l’architecture des prélèvements obligatoires : état des lieux et voies de réforme ». Leur analyse même si elle avait un objectif différent fournit des éclairages précieux sur le second volet de notre réflexion : l’économie de l’architecture des prélèvements.

La mémoire du CAE est aussi nourrie de rapports plus récents. La filiation est évidente dans le cas du rapport d’Olivier Blanchard et Jean Tirole(5), qui s’interroge sur l’assurance-chômage et son financement, mais elle existe aussi pour le rapport de Christian Saint-Étienne et Jacques Le Cacheux, puisque, nous y reviendrons, les questions de l’architecture des prélèvements sociaux et celles de l’architecture des impôts généraux sont nécessairement interconnectées(6).

L’avis reviendra d’abord sur l’examen du rapport détaillé qui lui était soumis, avant de prendre un point de vue plus large. Cette structuration conduit à faire écho surtout aux questions qui relèvent de la statique comparative avant de donner une plus grande place à l’examen économique de la logique institutionnelle. Une conclusion courte rassemble les recommandations.